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发展旅游要因地制宜不能一刀切

时间:2019-06-03    点击量:

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  2015年8月28日,国家旅游局发出《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》,要求各地在9月30日前将首批申报单位资料报国家旅游局。有关领导表示,在全国2000多个县(市)中,“每年拿出10%的县来探索全域旅游,连续3年时间推进,这样就会形成600多个全域旅游发展的县”。该通知提出“国家全域旅游示范区”的6大验收标准。今年2月发布262个“全域旅游示范区”创建名单,承诺对创建单位实行7大优惠“政策”,同时把建设“全域旅游”的理念、目标扩展到全国所有的省市县,“是新时期我国旅游发展的总体战略”。翻翻各地正在编制的十三五旅游发展规划,无一不把“全域旅游”列入“指导思想”、“发展战略”。从1988至2007年10之内才评定了306个“中国优秀旅游城市”。创建“全域旅游示范区”运动规模之大、速度之快、标准之高、政策优惠之多前所未有。

  今年5月26日,全国全域旅游创建工作现场会暨创建工作培训班列举了创建“全域旅游示范区”中的八个“忧虑”:“竭泽而渔、破坏环境”,“简单模仿,千城一面、千村一面、千景一面”,“粗暴克隆,低劣伪造”,“短期行为、盲目涨价”,“不择手段,不顾尊严,低俗媚客”,“运动式的、跟风式一哄而起和大拆大建”,“重推介、重形式,轻基础、轻内容”,“换汤不换药,换牌子不换体制,换机构不换机制,换人不换理念”。及时指出和提醒“创建”活动中要防止的问题是必要的,但是分析为何会出现这8个“忧虑”的原因更为重要。

  原因无他。去年9月2月,我在《中国青年报》刊登的《点赞“全域休闲” 存疑“全域旅游”》一文中早就提出:“发动“全域旅游示范区”评比大赛,引发一场数字文字游戏,可能是一场折腾”。这“八个忧虑”的线”为核心指标的“创建”运动。

  1、6大考核指标不科学、绝大多数县市达不到,硬要推广,势必出现“简单模仿,千城千村千景一面”、“短期行为、盲目涨价”、“不择手段,不顾尊严,低俗媚客”等等现象泛滥。

  2、许诺七大“优先”政策迎合地方官员任期内创造政绩的冲动,势必导致各地盲目跟风,争先恐后申报,导致“粗暴复制,低劣伪造”、“运动式、跟风式一哄而起”、“重推介、重形式而轻基础、轻内容” 等等现象泛滥。

  3、提出“对旅游业率先实现当地经济贡献率15%和新增就业贡献率20%,率先实施“1+3”旅游综合管理和综合执法模式,旅游厕所建设率先达标,旅游数据中心率先建成的创建单位,国家旅游局将优先组织验收”,以此要求各地“优先组织验收”势必导致“换汤不换药、换人不换理念、换牌子不换体制、换机构不换机制” 等等现象泛滥。

  笔者认为,只要创建“全域旅游示范区”的指导思想、评定标准和工作方针不改变,这八个“忧虑”问题不仅依然继续,而且会愈演愈烈。

  旅游业界早就有人提出“全域旅游”的概念,其初衷是要从景区景点建设逐渐、分步延伸到整个区域,完善区域基础和公共旅游服务设施建设,推进旅游目的地的整体建设,使旅游发展与相关产业互补联动发展,并融入地区的经济、文化、社会和生态建设之中。作为一种发展理念笔者是赞同的,但是不是所有地区都有条件实现“全域旅游”,也不是所有产业都可以与旅游结合,更不是所有地区都能使旅游业成为支柱产业。除了象三亚这种以旅游为主导产业的少数地区外,绝大多数省市县不可能以旅游业为中心,“产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴”。

  发展旅游要有一个科学的理念。任一个旅游目的地都由两方面构成:旅游大环境(生态质量、基础与公共服务、市场秩序和居民好客度等)与旅游吸引物,两者缺一不可。大环境是基础,旅游吸引物是核心。一个以省、市、县为单位的旅游目的地不可能“全域”都是旅游吸引物,总是要有代表性的旅游景物景点,成为标志性的旅游吸引物,构成旅游核心竞争力。中外成功的旅游目的地(国家、城市、地区等)概莫能外。没有好的环境,看完景点就走人,不能留住客人、走了不会再来;没有好的景区景点客人不会来,尤其不能吸引客人远道而来,两侧不可偏废。世上绝大多数旅游目的地都不是“无景点旅游”,绝大多数旅游者也不会选择“无景点旅游”。景区景点旅游旅游永远不会过时。景区景点旅游对绝大多数异地旅游者(不是就地休闲者)、绝大多数旅游目的地(不是日常的休闲地)来说是常态的旅游方式;“无景点旅游”、“全域旅游”只是少数人、少数地区的非常态旅游方式。“全域休闲”可以实现,“全域旅游”一般很难做到。

  发展旅游要有一个正确的价值导向。发展旅游首先为本地居民、同时也为提供外来游客一个宜居宜游的休闲环境,提高全民的生活品质,在此基础上促进区域生态环境质量和社会经济文化发展,这是“以人为本”发展全域旅游的根本目的。不宜以“旅游业增加值占本地GDP比重15%以上,旅游从业人数占本地就业20%以上,年游客接待人次达到本地人口10倍以上 当地农民年旅游收入占纯收入20%以上,旅游税收占地方财政税收10%左右”等系列经济指标为主要衡量标准。且不说这些指标如何统据、能否达到,如果一味追求“年游客接待人次达到本地人口10倍以上”,是否应当考虑会对本地居民的正常生活带来什么影响?

  发展旅游要有一个精准的产业定位。一个地区能否发展旅游业,旅游业在区域国民经济中占什么地位,旅游业带动当地哪些产业及带动作用多大,取决于当地自然、历史、资源、区位、交通和产业结构等综合条件,并非所有地区都能成为主导产业、优势产业或支柱产业。各地区情千差万别,发展全域旅游必须因地制宜、适时适度,不宜在全国划定统一的达标标准。

  发展旅游要有一个合理的跨区域规划。在一个市、县范围内,即使是旅游资源丰富、环境优良的市、县,在完善基础设施与旅游软硬环境基础上,不可能“全区域、全要素、全产业链发展”旅游。旅游是人们离开惯常居住地跨行政区的流动。“全域旅游区”不可能局限在一个省、市、县范围内。以县、市为主体创建“全域旅游区”本身不符合游客跨区域移动的本质特点。要求“全域旅游示范区”编制多规合一规划是对的,但仅仅编制某个县、市行政区的“全域旅游示范区”规划也不合时宜。推进旅游业发展是个分步的、永续的过程,不能急于求成,更不能毕其功于一役。这一代谋划本地旅游发展时更要为后代发展留有余地,为可持续发展留下足够的空间,更要为保护生态和人文环境划定不准开发的“红线”。编制“全域旅游”规划不能“全区域”铺开。

  发展旅游要有一个可执行的产业政策。推动地方重视发展旅游业,首先要用科学的理念客观分析本地的优势与劣势、动力与制约、需要与可能,引导旅游业循序渐进、分期逐步地发展。即使是“示范区”的试点也要稳步推进,创造可推广的的样板。“优先纳入中央和地方预算内投资支持对象,优先支持旅游基础设施建设,优先纳入旅游投资优选项目名录 ,优先安排旅游外交、宣传推广重点活动,纳入国家旅游宣传推广重点支持范围 ,优先纳入国家旅游改革创新试点示范领域 ,优先支持A级景区等国家重点旅游品牌创建,优先安排旅游人才培训,优先列入国家旅游局重点联系区域”,这八个“优先”的许诺难以兑现。如果不从地方上“借调”大量干部,“优先列入国家旅游局重点联系区域”就办不到。事实上这种“借调”已被制止。这些“优惠”政策无异是撒“化肥”、加“激素”拔苗助长。用这种方式调动地方积极性很可能导致盲目性。用这些“优惠”政策即使搞成的“示范区”也没有“示范”价值和可推广性,因为不可能对全国绝大多数地区都兑现这些“优惠”政策。

  发展旅游要有一个正确的工作路线。疆域广、人口多、凯发娱乐平台。地区发展不平衡、省市县情不同是我国的基本国情。发展旅游要因地制宜不能一刀切。用“1000分”的“标准”答案去“考核”各个地方是否达到“750分”貌似“科学”、“公正”,实则搞烦琐哲学,助长形式主义甚至弄虚作假。《全域旅游示范区创建的验收标准》中许多条款是“重形式而轻轻内容”、鼓励“简单模仿”、“粗暴复制,低劣伪造”,如“推进全域旅游改革创新的力度与效果(130分)”、“对全域旅游创建和旅游发展的重视程度(130分)”;许多条款是凭主观印象打分、无客观标准可言,如“旅游安全、文明、有序和游客满意状况(120分)”中的一些条款;核心条款“旅游业对国民经济社会发展的综合贡献(120分)”,大多数地区目前的管理水平与统计状况下无法落实与核实。就培养典型、示范引路而言,应该是地方创新、创造在前,领导部门总结、提高、推广在后,如农业生产承包责任制先由小岗村的创造后由中央肯定、总结、推广,而不是先戴名目众多的“示范区”的帽子、编造一套繁杂而全国划一的“验收标准”,让地方再按这套“验收标准”去“创建”。“从群众中来,到群众中去”这条实事求是的工作路线永远不会过时。

  笔者对“全域旅游”一直持审慎的态度,主张对“全域旅游”的内涵、外延和实现方式进行充分的探讨。2015年9月2日《中国青年报》刊载我的短文《点赞“全域休闲”,存疑“全域旅游”》:2020年举行的北京世界休闲大会的主题“休闲提升生活品质”,倡导“全域、全季、全民休闲”的理念,“推进休闲在时间、空间、主体方面全覆盖。这个大会必将普及国民休闲权利的理念,促进城乡休闲设施的完善,推动国人休闲品质的提升”。“倡导全域、全季、全民休闲,是个福音,惠及平民百姓;发动“全域旅游示范区”评比大赛,‘用全域旅游的概念来布局旅游产业发展,发挥全域旅游对生产要素布局的导向作用’,是否有这种立竿见影的效果,不妨耐心观察” 。至今笔者仍坚持这个观点。

  退一步而言,如果使用“全域旅游”这个概念,大致内容可这样理解:具有宜居宜游的优良自然生态环境,安全、诚信、守法、亲和的社会生态环境;完善的立体化的交通网络、设施与服务,准确、即时、多功能(咨询、订购、付款、退款、投诉等)的智能化旅游信息服务;自然、文化和社会资源得到合理、适度的利用与维护,可持续地提供观光、度假和特种旅游产品,同时滿足本地居民和各种游客群体的休闲需求,无论团队行还是散客行都畅通无阻。

  一句话,这就是人们经常说的“旅游目的地”概念。其实,这种“旅游目的地”无需贴上花样翻新的标签。这种“旅游目的地”的形成是经济、政治、文化、社会和生态文明建设的产物,是一个渐进的、自然的、长期的发展过程,只能是“水滴石穿、水到渠成”,不能靠“创建”、“验收”速成。

  有一种说法,“全域旅游”是“世界旅游发展的共同规律和总体趋势,代表现代旅游发展的新方向。纵观世界著名的旅游目的地,无不是全域旅游发展的典范。瑞士、新西兰、法国、西班牙、澳大利亚等著名的旅游胜地,都是纯净的生态、优美的环境、风情浓郁的美丽小镇和乡村、高品质的旅游区、美丽风景道、特色旅游要素的集成”(《如何认识与理解全域旅游》,2016年3月28日《中国旅游报》)。

  这几个国家是否是“全域旅游发展的典范”,暂且不论。但是,有三点是不应该忽略的:

  

  1、即便这几个国家到处都很美,,但去那里旅游的人也都选最著名城镇和著名景区景点,也就是该文说的“著名的旅游胜地”。没有谁会选择一个“无景点”的“旅游胜地”,当地人的休闲会去,但外地人来旅游不会去。

  2、这几个国家的旅游GDP都没有达到全国GDP的15%以上,西班牙为12%(2010年)、瑞士为8%(2012年)、法国为7%(2012年)、西班牙为11%、澳大利为2.4%(2010/2011年度)、新西兰为10%(2013/2014年度);旅游就业人数也没有达到就业人口的20%以上,瑞士为10.1%、新西兰为9%、法国为10%、西班牙为16%、澳大利为4.5%(参见本人编著《中国旅游出入境国家(地区)概要》,2014年北京化工出版社)。

  3、这几个国家在几十年前就完成了工业化和城市化,现在第三产业占国民经济的比例、第三产业就业人口占就业总数的比例、城镇人口占全国人口的比例都在7成以上,人均GDP在4~7万美元之间。如果说它们是“全域旅游的典范”,这就是它们社会经济基础,是社会文明全面发展的成果,不是靠政府的“政策”、“评定”、“创建”出来的。只有在完成了工业化和城市化之后,第三产业成为国民经济的主体才能有发达的基础设施、完善的社会服务设施和法治有序的社会文明环境。

  象马尔代夫这样的热带海洋岛国、人口不多的小国,旅游业对国民经济的贡献可以达到3成以上。这种例子在世界找不到几个,是个例,不是惯例;只有特殊性,没有普遍性。即便是马尔代夫,在其202个岛屿中有97个开展了旅游岛,但最著名的也只有天堂岛、太阳岛等十来个。(作者王兴斌为中国经济网文化产业频道特约专家、国务院突出贡献专家津贴获得人、国家旅游局规划专家)


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